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论新形势下政府融资平台转型的必要性

  


 

  地方融资平台指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。地方融资平台成立以后主要为地方经济和社会发展筹集资金,并在地方基础设施建设和公共服务的提升方面发挥了积极作用。

  但长期以来地方融资平台运作的主要模式是以政府信用为支撑,以落实地方政府的发展目标,直接或间接地有偿筹集资金,并将资金投向地方急需发展的行业和领域,相当于地方政府除财政之外的第二个钱袋子。然而近几年来,随着中央对于地方债务的管控,地方融资平台的政府融资职能逐步被剥离,地方融资平台传统的运作模式受到制约。新形势下,地方融资平台如何定位,如何转型,已成为地方政府极为关注的问题。本文从当前政策形势的分析入手,探究地方融资平台如何定位及如何转型,为地方政府深化融资平台的改革提供参考。

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  (一)从政策法规层面,平台公司必须转型

  当前金融强监管、融资渠道逐渐收紧的新形势下,各种政策法规接连发布。从国务院2014年43号文开始,国家已经严格要求平台公司必须剥离融资职能,实行市场化转型,不得再为地方政府进行融资。进入2017年后,国家的政策更是密集出台,尤其通过50号文、87号文、194号文等文件,明确要求了平台公司必须转型。特别是中共中央27号文和财经23号文中,不仅对地方政府和平台公司进行了严格要求,更是严禁国有金融机构和央企国企为地方政府和平台公司提供各类违规融资。一系列严控规定,直接围堵了地方政府、融资平台、中介公司、金融机构之间的资金链,造成“金融机构有钱不敢借,融资平台公司有钱不敢要”的局面。

  (二)从长期发展来看,平台公司转型已势在必行

  在地方投融资模式重构的大趋势下,地方政府将加快构建以地方政府债券和合规PPP模式为主的新投融资模式。与此同时,由于对政府违规违法举债的约束,以及对官员考核机制转型之下,地方政府投资规模将会明显收缩。因而,部分实力较弱的平台公司未来业务前景和发展空间都将会受限。如果平台公司不进行相应转型,增加自身造血机制,消除债务隐患,力争在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位,未来势必面临被淘汰的风险。在这个大趋势、大变化之下,政府融资平台公司短期融资来源受到了较大影响,而长期可持续和自身造血是平台生存之本,转型是势在必行。

  (三)转型期限已刻不容缓

  进入2018年从部分省份到中央已经明显释放了融资平台转型期限的信号,转型步伐已经明显提速。

  1、湖南省于2018年5月11日颁发了《关于清理规范政府融资平台公司管理的通知》(代拟稿),《通知》规定,“各地要抓紧开展对平台公司的清理工作,2018年12月底前完成压减三分之二的任务,2019年全面达标。省政府性债务管理工作领导小组办公室将对此开展专项核查,未达标的地方责成限期整改。”

  2、陕西省财政厅于2018年7月6日印发了《关于推进我省融资平台公司转型发展的意见》,《意见》规定,“各市县务必尽快逐笔审核,摸清政府融资平台公司的资产、负债等具体情况,把政府和企业的责任分清,原则上年底前完成清理摸底工作、提出清理整改方案。”

  3、中共中央国务院于2018年7月29日下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》,9月13日,中共中央办公厅国务院办公厅下发《关于加强国有企业资产负债约束的指导意见》,禁止平台公司继续承担政府项目的融资职能,要求分类推进融资平台公司市场化转型,明确转型时限要求。支持转型中的融资平台公司及转型后市场化运作的国有企业依法合规承接政府公益性项目,实行市场化经营。国务院办公厅出台《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号)明确规定,在不增加地方政府隐性债务规模的前提下,按照一般企业标准对被划分为“退出为一般公司类”的融资平台公司审核放贷。

  由此可见,平台转型已经不是“明天”要做的事情,而是“今天”要做的事情。并且,越早转型,手续和流程将更加简便,政策倾斜力度更大。若耽误下来,政策越来越规范,平台转型必然是增加难度和复杂程度。

  (四)市场化转型是平台公司作为社会资本方参与PPP项目的必经之路

  作为社会资本方开展PPP业务,从而获得项目的主动权和较大收益,一直是平台公司的重要战略目标,这种目标的实现,平台转型是完全的前提条件:

  一方面,国办发【2015】42号指出“大力推动融资平台公司与政府脱钩,进行市场化改制,健全完善公司治理结构,对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地PPP项目。

  另一方面,财政部在92号文和54号文中明确指出,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方参与PPP项目,否则属于不合规,严格清退出库或者不得新入库。

  综上,就平台公司而言,实现市场化转型不仅是为了未来发展的需要,更是现在的生存问题。只要平台公司进行了市场化转型,才有资格继续存在,才有能力继续发展。因此,完全有必要说,平台转型是没有任何商量余地的必须在当前要开展的业务。

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